Mellom sikkerhetshensyn og reintegrering

MELLOM SIKKERHETSHENSYN OG REINTEGRERING: De vurderingene som gjøres i kriminalomsorgen, tar utgangspunkt i dagens norske virkelighet med de farer den inneholder, og ikke i et konstruert og uvirkelig medieskapt bilde. Alle innsatte vurderes fortsatt individuelt. Ingen skal trenge å frykte urettferdig behandling, sa ekspedisjonssjef Kristin Bølgen Bronebakk på KROM-konferansen.

Ekspedisjonssjef Kristin Bølgen Bronebakks innlegg på KROM-konferansen, 8. januar 2005.

Takk for invitasjonen. Jeg gleder meg til denne diskusjonen. Jeg opplever at vi i Justisdepartementet har et stort behov for å høre meninger fra mange kanter. Vi har diskutert denne saken mye det siste halvannet året, og det jeg legger frem nå, mener vi er godt gjennomtenkt. Det betyr likevel ikke at vi ikke mener det er nødvendig med en diskusjon omkring utgangspunktet og virkemidlene. Ikke minst er det viktig å se på hvordan det hele fungerer i praksis. Det er derfor helt nødvendig at man har mange vaktbikkjer omkring.

Vi hørte i går om hvordan mediene arbeider innen kriminalfeltet. Det er helt legitimt at de har to roller - dels å rapportere fra aktuelle kriminalsaker, dels å ta opp kriminalpolitiske spørsmål til debatt. Jeg skal ikke kommentere hvordan jeg synes de fyller sine to roller, men vil komme tilbake til hvordan det påvirker vårt arbeid i kriminalomsorgen - for det gjør det selvfølgelig.

Vi hørte også om trusselbildet slik det beskrives fra aktører innenfor strafferetten - med litt forskjellig utgangspunkt og noe ulike konklusjoner. De er imidlertid likevel alle viktige kilder til vår virkelighetsoppfatning i kriminalomsorgen.

Når domstolene har sagt det siste ord, er det vår tur. Vi skal gjennomføre den ilagte straffen. Jeg er ikke i tvil om at det også på vårt område er ulike meninger om mye - om nødvendigheten av å ta i bruk forskjellige virkemidler, om likebehandling og rettssikkerhet, og ikke minst om effektene - tilsiktet og utilsiktet. Det er ingen som sitter med fasiten her, verken vi eller noen andre. Det handler om å veie hensyn mot hverandre, og om kvalifiserte gjetninger om sannsynlig fremtidig menneskelig atferd. Vi må være åpne for kritikk, men vi må også kunne stille krav om at kritikerne underbygger sine krav. Også kritikere må ta i betraktning de ulike hensyn som skal ivaretas.

Realiteter og medieinntrykk
Jeg skal prøve å gi dere et bilde av hva som faktisk skjer i kriminalomsorgen, og av hvordan vi tenker. I denne sammenhengen holder jeg friomsorgen utenfor, og snakker om fengslene.

Jeg nevnte at mediene selvfølgelig påvirker vårt arbeid. Bildet til venstre, fra en mediereportasje fra en aktuell sak sist sommer, er med på å påvirke folks inntrykk av lovbrytere. Det er ingen grunn til å tro at bildet er tilfeldig valgt fra journalistens side.

Klippet til høyre gir klart uttrykk for at vår håndtering ikke er bra nok, dvs. tøff nok. Fangebehandlingen i Norge skal være i samsvar med internasjonale konvensjoner og anbefalinger. I gjentatte samtaler med journalister har vi forsøkt å forklare at vi raskt ville få Menneskerettsdomstolen på nakken om vi skulle prøve å holde noen i Høyrisikoavdelingen på Ringerike i 17 år. Det er ikke enkelt å nå igjennom i mediene med slike motforestillinger.

Vi prøver å være prinsipielle og ikke ta utenforliggende hensyn. Likevel påvirkes vårt arbeid av slike oppslag på en mer indirekte måte, gjennom sin påvirkning av opinionen og derfor av politikerne. Politikken er vel slik. Kjappe støtteerklæringer som sier seg enig i at folk har grunn til å være redde eller indignerte, kan avgis uten tanke på rekkevidden av det de sier. Det er en trøst at dette er glemt hvis medieoppslagene gjelder påstander om at rettssikkerheten ikke ivaretas godt nok. Da utfordres vi - også fra politikere - med motsatt fortegn. Debatten om bruk av varetektsfengsling er det tydeligste eksemplet på dette. Når jeg likevel bekymrer meg for diskusjonen omkring de mest kyniske kriminelle, er det fordi jeg frykter innstramninger i straffegjennomføringsloven til skade for hele kriminalomsorgen.

Vurdering av risiko
Vår plikt til å gi fengselsoppholdet et innhold, er slått fast i den nye straffegjennomføringsloven. Paragrafen innledes med at innholdet i soningen skal være sikkerhetsmessig forsvarlig. Det er både nødvendig og mulig å finne en rimelig balanse mellom disse hensyn, og vi står på trygg grunn i forhold til de krav som må gjelde i en rettsstat. Sikkerhet er mer enn å forhindre rømning eller på andre måter å hindre nye lovbrudd i samfunnet utenfor. Fengselet skal være et trygt sted å være for både innsatte og ansatte. Denne tryggheten er også en forutsetning for et utviklingsmiljø med det innhold de innsatte har behov for.

Grunnlaget for hvordan vi i enkelttilfeller planlegger å gjennomføre straff, er først og fremst domspapirene som følger med saken. Er det snakk om varetekt, er det de eventuelle restriksjoner som domstolen har godkjent etter begjæring fra politiet. Vi har også den enkelte fangens forhistorie i forhold til rettsvesenet, ikke minst hvilken erfaring vi selv har med den innsatte fra mulige tidligere fengselsstraffer.

Etter hvert vil vi også gjøre oss opp et bilde av hvor personen står i dag, med tanke på sannsynlighet for ny kriminalitet. God oppførsel under soningen skal godskrives, men vil ikke alltid veie tungt nok i forhold til de andre momentene, til å gi økt frihet tidlig i soningen. I vår skjønnsutøvelse har vi gjort noen smertelige erfaringer, noe avisenes forsider har gitt fargerike beskrivelser av. Det er likevel ikke medieoppslagene som gjør at vi er blitt mer forsiktige. Vi erkjenner at god oppførsel under soningen rett og slett ikke alltid er noen god indikator på fremtidig lovlydighet. De mest beregnende kan til og med bruke det til raskt å oppnå frihet som de har til hensikt å misbruke.

Hva er vi redde for?

• Kriminalitet organisert fra fengselet
• Enhver situasjon med gisseltaking
• Rømninger, særlig med vold mot innsatte
• Fritakingsaksjoner utenfra
• Angrep utenfra rettet mot innsatte
• Trusler og vold mot medinnsatte
• Trusler og vold mot ansatte og deres familier

Jeg skulle ønske denne listen var sterkt overdrevet og urealistisk. Heldigvis har vi i Norge hatt få hendelser av denne typen, men helt spart for det har vi ikke vært. Sommerens hendelser i Sverige har vært en påminnelse om at heller ikke Norge kan stole på at vi er annerledeslandet der slike ting ikke forekommer.

Beredskapen og mottiltakene skal imidlertid være forholdsmessig. Den typen hendelser vi ønsker å forebygge, betyr imidlertid at det ikke er nok bare å se på den enkelte innsatte for seg. Vi må ha oversikt over fengselsmiljøene og de bevegelser og den kommunikasjon som skjer der. Vi kan også trenge oversikt over disse personenes kontaktnett utenfor fengselet.

Hvem snakker vi ikke om her?

• Svært korte dommer (og det er de fleste)
• Kriminalitet knyttet i hovedsak til eget rusmisbruk
• Lengre dommer for alvorlig kriminalitet knyttet til:
  • familietragedier
  • sedelighetsforbrytelser knyttet til personlighetsforstyrrelser
  • psykisk psyke, men strafferettslig tilregnelige
  • førstegangsdømte med en ellers ryddig livsførsel

Det er ikke nytt at kriminalomsorgen må differensiere soningsforholdene. Det er forutsatt i loven, og det gjøres hele tiden. I den grad noe er nytt, er det graden av organisering blant kriminelle og den økende kynismen. På denne bakgrunn har jeg reist spørsmålet om det er nødvendig med noen klar grenseoppgang mellom hvem vi skal følge med årvåkenhet, og de andre. Når jeg ønsker å avdramatisere diskusjonen, er det også fordi vi kan komme i skade for å styrke det kriminelle miljøet ved måten vi håndterer problemet på. Vi ønsker ikke å skape helter. Konferansen gjelder imidlertid den organiserte kriminaliteten. Vi kan begynne med å sortere ut hvem som temmelig sikkert ikke hører hjemme i denne diskusjonen, og som i hvert fall bare kan tenkes å ha helt perifere roller i forhold til de organiserte kriminelle miljøene.

Ut fra SSBs statistikk over ubetingede fengselsdommer, er 2/3 på under tre måneder. Det er neppe denne kategorien vi trenger å vie mest oppmerksomhet her.

Vi regner med at nærmere to tredjedeler av de innsatte er rusmisbrukere, og for en stor del av disse er kriminaliteten knyttet til å skaffe seg tilgang på stoff. Mange av dem har en lang fengselskarriere bak seg, og kan etter hvert få lengre dommer. Likevel er det nettopp disse som gjør at begrepet "gjengangere" alene ikke er egnet til å sortere ut de som har valgt kriminalitet som levevei.

Vi kan heller ikke bruke dommens lengde som kriterium, fordi mange alvorlige lovbrudd bunner i personlige forhold som har med andre ting å gjøre. Selv om det i og for seg kan disponere for ny kriminalitet, krever det en helt annen tilnærming til gjennomføring av straffen.

Hvem snakker vi da om?

• De som er dømt etter straffelovens nye § 60 a om organisert kriminalitet
• MC-miljøer
• Noen etnisk fremmede miljøer
• Andre organiserte kriminelle miljøer
• Andre som er siktet eller dømt for svært alvorlig kriminalitet, og kan få eller hatt fått lange fengselsstraffer

I vår instruks til etaten har vi forsøkt å gi noen kjennetegn som skal føre til særlig årvåkenhet. Det gjelder de innsatte med antatt størst sikkerhetsmessig risiko, først og fremst de som er siktet eller dømt for svært alvorlig kriminalitet, og som vil kunne få eller har fått lange fengselsstraffer. Vi må se på hva de innsatte er dømt for, hvem de er dømt sammen med, og hvor mange dommer de har.

Straffeloven har en ny bestemmelse om straffeskjerpelse ved tilhørighet til organiserte kriminelle miljøer. Er man dømt etter denne paragrafen, er det naturlig at det under soningen vurderes om det utgjør en særlig risiko.

Det er et faktum at MC-miljøene ikke bare er interessert i motorsykler, ved at det er avdekket grov kriminalitet blant medlemmene. Samtidig gjelder det særlige regler om opptak av medlemmer, om å vitne mot andre medlemmer m.m. som både øker sannsynligheten for kriminelle handlinger og gjør sakene vanskelige å oppklare.

Man stiller seg lagelig til for hogg når man peker på at det i etnisk fremmede miljøer er avdekket alvorlig kriminalitet. Det er imidlertid kjent at noen kriminelt belastede gjenger helt bevisst rekrutterer kun fra sitt eget miljø. A-gjengen og B-gjengen er pakistanske miljøer. Den samme rekrutteringsmåten finnes for eksempel i noen vietnamesiske miljøer. Kriminaliteten preges av en brutalitet og en kynisme som har ført til at medlemmer i disse miljøene har fått lange dommer, særlig for narkotika- og voldsforbrytelser.

Av andre miljøer nevner jeg som eksempel nynazistiske grupper.

I gruppen "andre" er det av og til enkelt å peke ut hvem vi må følge med særlig oppmerksomhet. Samtidig vil det alltid være personer som passer med de kriteriene vi har forsøkt å stille opp, uten at risikoen er spesielt høy. Her må vi stole på at fengslene er så gode i sine vurderinger at de fanger opp den risikoen som er der uten at uforholdsmessig strenge tiltak går ut over andre.

Virkemidler vi kan bruke
De sikkerhetstiltakene vi kan bruke når vi mener risikoen er høy, faller under disse tre hovedgruppene:

• God etterretning og god kjennskap til den innsatte
• Godt gjennomførte fysiske kontroller
• Aktiv bruk av plassering

Jeg vil begynne med den siste:

Aktiv bruk av plassering
Det ser ut til å være overdrevne forestillinger om at plassering av de tyngste kriminelle på høyrisikoavdeling skal være svaret på de bekymringene jeg har nevnt. Slik er det på ingen måte. For det første innebærer soning under et slikt regime en så stor grad av isolasjon at langvarig opphold her bør unngås. For det andre har vi i dag ett fengsel med en operativ slik avdeling, nemlig Ringerike med sine fem celler. For det tredje er stabilitet en risiko i seg selv. I forhold til noen av de risikomomentene jeg var inne på, er manglende forutsigbarhet det beste vernet. Hyppige flyttinger gjør det vanskelig å planlegge anslag utenfra, og det forhindrer at det etableres uønskede nettverk blant de innsatte. Det er også bakgrunnen for at vi ønsker å etablere høyrisikoavdeling flere steder enn ved Ringerike. I dette ligger det ikke noe ønske om at de skal være i hyppigere bruk enn det cellene ved Ringerike har vært til nå. Jeg kommer litt tilbake til de særlige regler som gjelder ved bruk av høyrisikoavdeling.

Jeg trenger ikke her å minne om at isolering er et kraftig virkemiddel som ikke bør brukes uten at det er helt påkrevet, og som ved varetekt krever rettens kjennelse. Også det vi kaller "aktiv bruk av plassering" har ulemper som vi er fullt klar over. De fleste tiltak med sikte på reintegrering i samfunnet krever et godt planlagt soningsforløp, med utdanning, arbeidstrening, behandling for rusmisbruk eller andre helseproblemer, kontakt med familie og etablering av et nettverk som ikke er kriminelt belastet. Hvis risikoen for ny og alvorlig kriminalitet anses for stor, betyr det at man mister mye av den støtten vi kan tilby, eller at det i hvert fall blir vanskeligere å gjøre seg nytte av tilbudene. Det kan virke kynisk å gi sikkerheten prioritet på denne måten, men den innsatte selv bærer et betydelig medansvar hvis situasjonen blir slik.

Godt gjennomførte fysiske kontroller
For varetektsinnsatte kreves rettens kjennelse for utvidet kommunikasjonskontroll. På høyrisikoavdeling gjelder særlig strenge regler for kontroll - også ved besøk fra forsvarer, uten at kommunikasjonen med forsvareren skal hindres.

Jeg legger til grunn at alle former for kontroll oppleves som en belastning både for den innsatte og for besøkende. Jeg minner om at vi nå snakker om tiltak som kan brukes - men som også skal brukes når det er grunn til det. Vi må unngå å påføre det store flertallet en økt belastning gjennom økt kontroll. Igjen er det viktig at fengslene er gode til å differensiere, og at vi også for risikogruppen er kritiske både til omfang og varighet av forsterket kontroll.

God etterretning og god kjennskap til den innsatte
Arbeidet i norske fengsler er i sin alminnelighet lagt opp slik at betjentene er mye sammen med de innsatte og kjenner dem godt, ikke minst de som har lengre dommer. Dette er blant annet nødvendig med tanke på funksjonen som kontaktbetjent. Kontinuerlig tilstedeværelse gir betjentene større mulighet for å forstå gruppedynamikken blant innsatte, få innsikt i rangordninger og fange opp tilløp til uro i miljøet. Dette er en svært viktig del av sikkerhetsarbeidet i fengslene. Innenfor den rammen som et fengsel utgjør ser jeg ikke spesielt uheldige sider ved denne type tiltak - bortsett fra at det selvfølgelig kan kreve større bemanning med den prislappen det har.

Vi har et tett samarbeid med politiet når vi vurderer risiko. Dette er viktig for valg av soningssted. Det utveksles informasjon om nettverk og personkrets rundt innsatte som grunnlag i kommunikasjonskontrollen, også for å avdekke budbringere og andre med mer perifere roller i et organisert kriminelt miljø.

Vi får ikke sjelden spørsmål om taushetsplikt i kontakten mellom politi og kriminalomsorg. Hvis sikkerheten i samfunnet er alvorlig truet, gjelder praktisk talt ingen taushetsplikt fra kriminalomsorgen til politiet. Taushetsplikten er også sjelden det som forhindrer god informasjon fra politiet til kriminalomsorgen. Det gjelder noen begrensninger for informasjon som er innhentet ved politiets kommunikasjonskontroll etter rettens kjennelse. Informasjon fra politi og påtalemyndighet skal nedfelles skriftlig i kriminalomsorgen. Den innsatte har ikke rett til innsyn i disse opplysningene, og det har heller ikke den innsattes advokat. Grunnen kan være hensynet til andre personer, eller det kan være utilrådelig av sikkerhetshensyn eller av hensyn til etterforskning av straffbare forhold (§ 7 c). Jeg kommer tilbake til kravet til begrunnelser for vedtak og til andre spørsmål om innsynsrett.

Skjønnsutøvelse og rettssikkerhet

• Tiltak etter initiativ fra fengselet (valg av soningssted og regime)
• Behandling av søknader fra den innsatte (alle tiltak som innebærer større frihet)

Når det gjelder det første punktet, vil jeg særlig nevne lovens bestemmelser om innsettelse i høyrisikoavdeling. Ved så omfattende inngrep må rettssikkerheten garanteres ved særlige regler. De viktigste beslutninger tas i regionadministrasjonen, ikke i fengselet. Selv om ikke kriteriene i retningslinjene er uttømmende, skal bestemte kriterier skal være oppfylt, og vedtak om slik plassering er tidsbegrenset.

Søknader om åpen soning, permisjoner og prøveløslatelse er enkeltsaker som behandles etter reglene i forvaltningsloven, med de unntakene som er gitt i straffegjennomføringsloven § 7. Vi har plikt til å begrunne avslag, men kan holde tilbake informasjon av de grunner jeg nettopp nevnte. Det kan gi grobunn for mistanke om usaklig forskjellsbehandling. Andre rettssikkerhetsgarantier er derfor gitt blant annet gjennom kravet om tilsynsråd. Det kan fremmes sivil sak for domstolene, men de kan som hovedregel ikke overprøve utøvelsen av det skjønn som er lagt til kriminalomsorgen. Sivilombudsmannen har rett til innsyn i saksdokumenter og kan gi uttrykk for sitt syn, men har ikke myndighet til å omgjøre våre vedtak. Han kan imidlertid også uttale seg om det skjønnet som er utøvet, selv om han har begrenset mulighet til å etterprøve den nærmere vurderingen som kriminalomsorgen har gjort i en sak. Han kan kun kritisere kriminalomsorgens skjønn dersom avgjørelsen fremtrer som klart urimelig. Vi tar for øvrig hensyn til hans uttalelser i vår praksis.

Mye av diskusjonen om rettssikkerhet har dreid seg om hva som er legitime begrunnelser for å avslå søknad om større frihet - og da særlig hvis den innsatte har vist god oppførsel under soningen. Vi mener helt klart at det er saklig å legge en helhetsvurdering til grunn, og at det er vårt ansvar å gjøre nettopp det. Diskusjonen dreier seg som hovedregel ikke om hvorvidt det skal være en progresjon i soningen, men om når. Overgang til åpent fengsel kan vurderes to år før 2/3 tid, og skal vurderes ett år før 2/3 tid. Etter en minstetid kan permisjon gis hvis det er sikkerhetsmessig forsvarlig. En gradvis tilbakeføring til samfunnet er riktig og nødvendig, men det er ingen ubetinget rett for den innsatte, og slett ikke fra den første dag reglene åpner for det.

Praksis i fengslene i dag
Det er ikke gjort noen endringer i regelverket. Lov, forskrift og retningslinjer gjelder som før. Vi har understreket overfor fengsler og regionadministrasjon hvilke virkemidler vi har til disposisjon for å sikre trygge forhold i fengslene og hva det er legitimt å legge vekt på i risikovurderingene. Dette er trygt forankret i straffegjennomføringsloven. Samtidig har vi understreket at alle innsatte skal vurderes individuelt. Statistikk og rapportering for annet halvår 2004 vil gi oss informasjon om hvordan våre utspill er omsatt i praksis. Så langt kan jeg bare vise til opplysninger innhentet fra noen fengsler i november og desember.

Konkrete eksempler
I Oslo ble regimet for alle innsatte vurdert på nytt. Ingen som hadde begynt å få permisjoner, fikk denne retten inndratt. Permisjonskvotene er ikke endret, men disponeres litt annerledes med færre, men lengre permisjoner. Én person hadde fått avslag på søknad om å sone i behandlingsinstitusjon etter § 12. Noen innsatte var tatt av tillitsjobber i fengselet. En person var overført til en annen avdeling. En person mottok fortsatt besøk, men var nektet lukket besøksrom. Generelt var det blitt en større årvåkenhet omkring noen personer med sikte på å bryte opp et uheldig miljø i fengselet. Det hadde også vært noe diskusjon om bruk av morsmål i telefonen.

Ullersmo hadde etter sin gjennomgang tilbakeført 2-3 personer fra åpen soning på Kroksrud leir. For øvrig mente man at man allerede praktiserte regelverket riktig, nettopp ved å legge helhetsvurderinger til grunn. Ullersmo hadde likevel registrert en nervøsitet blant de innsatte for at strengere vurderinger også ville ramme dem.

Ringerike har ikke omgjort noen gamle saker. De har avslått en del søknader om prøveløslatelse ved 2/3 tid, men ikke flere enn de pleier. De er blitt noe mer kritiske når de vurderer første permisjon ved lange dommer. Deltakelse ved fellesarrangementer i fengselet vurderes strengere, og opplegg for slike arrangementer har vært noe endret.

Bergen vurderte også regimet for alle innsatte på nytt. Heller ikke her var det innsatte som hadde begynt å få permisjoner, som fikk denne retten inndratt. De kan ha blitt mer kritiske i vurderingen av når første permisjon skal gis ved de lange dommene, men det er for tidlig å si hvor stor betydning dette vil få. Én person ble overført fra åpen til lukket avdeling.

Konklusjoner
Min konklusjon er at det ikke er innført noe Guantanamo-regime i norske fengsler. Den norske Helsingforskomitéen og Amnesty skal ikke få bekreftet sin bekymring for utviklingen i norsk kriminalomsorg, slik de har beskrevet den i brev til Europarådets torturovervåkningskomité nylig. Å vise til tiltak det er lov å ta i bruk, er ikke det samme som en bred innstramming.

Prinsippene fra St.m. 27 ligger fast - innholdet i soningen er vårt beste redskap for å forebygge kriminalitet. Men også i stortingsmeldingen går sikkerhetshensyn og reintegrering hånd i hånd, og det er også der en forutsetning for progresjonssoning at den innsatte selv vil bryte med sin kriminelle karriere.

De vurderingene som gjøres i kriminalomsorgen, tar utgangspunkt i dagens norske virkelighet med de farer den inneholder, og ikke i et konstruert og uvirkelig medieskapt bilde. Alle innsatte vurderes fortsatt individuelt. Ingen skal trenge å frykte urettferdig behandling.

Det som er helt sikkert, er at vi skal følge utviklingen nøye. Vi venter nå på statistikken for annet halvår 2004. Vi diskuterer dette på våre månedlige møter med regionadministrasjonene. Vi vil følge med på om klagesakene endrer seg - både om det blir flere, og begrunnelsene. Vi har gitt Sivilombudsmannen en orientering slik at han er vel kjent med diskusjonen om individuelle vurderinger og differensiering.

Kort sagt vil vi ha en kriminalomsorg som når alle de mål som er satt best mulig. Vi må se i øynene at soningen kan være tung for den som vurderes å innebære høy risiko. Da skal vi i hvert enkelt tilfelle gjøre hva vi kan for å dempe skadevirkninger, men uten å gi slipp på hensynet til sikkerheten. Kravet til human fangebehandling gir vi ikke slipp på.

Helsingforskomitéen og Amnesty har grepet fatt i vår henvisning til kriminalitet i etnisk fremmede miljøer. Det er absolutt på sin plass å advare mot at dette kan føre til en diskriminerende praksis i fengslene og gi næring til negative og stereotype holdninger i befolkningen. Vi har et særlig ansvar for å motvirke slike holdninger, og skal ikke glemme denne advarselen.

Relaterte sider:

• Iscenesatt kriminalpolitikk? (18/01 2005)
• Strengere soningsforhold for de hardeste kriminelle (26/08 2004)
• Norsk forening for kriminalreform (KROM)